(12)习近平强调，回顾我们党领导的宪法建设史，第一条结论就是制定和实施宪法，推进依法治国，建设法治国家，是实现国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福的必然要求(13)。

……除了党中央授权的部门外，今后任何部门不得以任何形式干预地方机构设置。我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位，虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，让全体中国人民和中华儿女在实现中华民族伟大复兴的历史进程中共享幸福和荣光。

同时，我国人民民主的实现还有自己的重要特色，其中最重要的就是协商民主原则。(48)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第49页。(92)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第36页、第37页。法治的关键是制约权力。(76)党的十八届四中全会、十九届四中全会都强调依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

(33)(2)人权保障是宪法实施的重要任务，也是宪法实施的重要动力。党的十八届四中全会明确把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第41页。

【68】因此，预算改革的效果与政府职能转型紧密相连：如果公共机关的职能和权力未在法律上清晰界定，则预算中的收入和支出责任分配就会陷入混乱。【45】马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第12页。及至中华人民共和国时期，出于为工业化战略奠定经济基础之目的，中央政府通过行政命令和非税收手段从其他部门尽可能获取剩余。总之，若无针对宪法监督、制约体制本身的改革，仅靠财政预算改革难以从根本上改革政治体制。

【46】同上书，第18—28页。加之，由于央地政府之间的事权和支出责任界定不清，上级政府可以轻易地将事权下派而不提供相应的经费支持，这种现象加剧了地方政府的财政困境。

在基础性权力或国家能力维度下，决定如何高效而负责地分配和使用财政资金的预算能力是其中至关重要的支柱。【79】参见韦森：《国家治理体制现代化：税收法定、预算法修改与预算法定》，商务印书馆2017年版，第173—175页。【24】埃利亚斯特别指出，国家预算的发展过程就是这一垄断公共化进程的鲜明例证，在此过程中，欧洲国家从领地国家发展为现代税收国家。【16】 1978年以来，国家开始退出对生产和销售的直接管理，同时，也逐步实现国家转型。

就纵向分权而言，2014年新一轮财政体制改革以来，地方财政自主空间有局部扩大，例如地方能够自由支配的一般性转移支付比例上升、【74】地方借债自主权有限度地放开（《预算法》第35条）等。然而，国家的生产效率是非常低的，因为计划经济体制既无法有效地配置资源，也无法在工农业生产过程中建立高效的激励和监督机制。【23】然而，垄断未必意味着导致专制。【56】参见Carolyn Webber Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, pp. 326-330。

【3】参见［德］韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第183页。文章来源：本文载《复旦大学法律评论》第8辑第1期，上海人民出版社2020年，第84-100页。

然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求，故建立一个现代化的公共财政预算体制就成为政治体制改革的突破口。人大、审计制度改革需要改变整体权力架构，皆超出了纯粹预算技术改革的范围，而《预算法》修改虽历十余年，几经博弈，最终几乎没有触及人大、审计制度改革本身。

自1978年改革开放以来，中国呈现出转型的趋势。但是，技术改革本质上无法替代政治体制改革，原权力架构的核心部分无法通过纯粹技术性的改革得到改变，相反，恰恰需要对权力结构本身（例如人大、央地分权等制度）进行改革。【34】就央地关系而言，整个体制是高度中央集权的。【75】See Gabriella Montinola, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,48 World Politics50,72-73(1995); Yongnian Zheng, Explaining the Sources of de facto Federalism in Reform China: Intergovernmental Decentralization, Globalization, and Central–Local Relations, 7 Japanese Journal of Political Science101, 107(2006). 【76】对于地方财政预算自主权具体内容的分析，参见吴良健：《地方分权与预算自主》，载《行政法论丛》（第18卷），法律出版社2016年版。从1993年《分税制决定》初步尝试划分央地事权，【42】到2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》强调行政体制改革中应当突出央地政府的不同职能重心，【43】再到2014年中共中央《深化财税体制改革总体方案》、2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确央地财政事权划分的原则和主要内容，计划2020年左右起草《政府间财政关系法》，可见国家试图厘清央地事权和财权的线索一以贯之。【71】 此后十年，公共财政制度改革进一步深入。

由于体制改革中的路径依赖效应，计划经济体制中许多国家机关的原有权力得以延续，因而除财政部外还有不少其他部门享有财政资金分配权，例如国家计划委员会（后于1998年和2003年分别更名为国家发展计划委员会、国家发展和改革委员会）和科技部。中央政府难以保证其日常运营开支，遑论满足现代行政国家日益增长的公共服务需求。

在此背景下，1958年至1978年之间的税制极为简单，仅包含工商税、农业税和关税等10种税收，【13】且税收收入比重从1950年的78．8％降至1978年的45．9％。王绍光认为，公共财政是政治改革的最佳切入口。

然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求。【72】楼继伟：《深化财税体制改革建立现代财政制度》，《求是》2014年第20期。

【67】2006年政府收支分类改革前，预算支出是按照经费性质而非政府职能进行分类的，例如分为行政费、事业费、基建费等。在城市地区，国家将国企利润纳入国家预算，以此汲取城市的剩余。【51】1998年至2003年期间，全国工商联曾三次向全国政协提交要求对私有财产得到公有财产的同等保护。尽管财政预算改革已逾二十余载，时任财政部长楼继伟于２０１４年指出现行财税体制仍然存在的三大问题：预算管理制度不规范、不透明，不适应国家治理现代化要求。

【30】Michael Mann, States, War, and Capitalism: Studies in Political Sociology, Blackwell, 1988, p. 5.事实上，历代皇权不同程度地受到相权、官僚制和政治惯例的牵制，参见钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版。天津财经大学财政学教授李炜光认为，公共财政改革，是当下推进改革的一个路径，而且还要看到，这已经是推进我国的政治体制改革了。

【6】从清雍正帝针对包揽纳税的禁令到民国南京国民政府反土豪劣绅的运动，中央政府一直致力于将地方税收收入置于其官僚体系的直接控制之下。然而，纵向财政关系层面，由于工业增长率下滑、国有经济不景气、快速增长的私营经济对财政缺乏贡献、地方优惠政策对税收减免有任意性等多种原因，【20】在1994年前中央政府的汲取能力持续减弱，因而其宏观经济调控能力也随之被削弱。

由于大量预算外资金的存在、细化的部门预算的缺失和预算支出分类的不科学，【67】无论对于行政系统内部或外部的监督，都很难清晰地观察部门的具体活动。它是具体的，比抽象谈论‘政治民主更容易操作。

他从职能分工引起的各群体之间相互依赖性来解释这一过程：职能分工的日趋细密导致人际关系愈发密切，相互间依赖于他人的服务和职能行使，在这种情况下，仅有利于少数人的利益分配机制变得愈加不可能，因此，垄断总是朝着有利于整个人际网络的方向上调整。利改税后，税收收入激增，占绝大多数。先中央集权，后发展有限的地方分权。【40】张志红根据《中华人民共和国宪法》第八十九条（国务院的职权）以及《地方组织法》第五十九（县级以上政府职权）、六十一（乡镇政府职权）条的规定，对各级政府的特有职权和共有职权进行分析，显示出央地政府职责同构的现象。

【21】参见孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第49页。【1】由于乡村行政机构的缺位，为了能够及时地将向中央上交其所摊派的捐税收入配额，县官高度依赖于中介掮客（胥吏与乡绅）深入乡间完成征税任务，类似于欧洲现代民族国家早期所采用的包税制。

【63】 而在新绩效预算阶段，则重新赋予基层部门高度的支出决策自主权，核心预算机关的控制对象从支出的具体项目转向了绩效产出、公共服务的质量（即上述第三个因素服务／运作效率），但这一放权过程有很大风险，因而应以将法治根植于公共管理制度为前提条件。市民社会自治程度尚不发达，社会利益群体的组织化程度不高，难以在国家的政治决策过程中作出利益表达。

按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。然而，20世纪90年代预算改革前的财政预算体制，难以满足上述基础性和集中性权力两个维度的国家改革的功能需求。